2014年6月，德克萨斯州州长里克·佩里（Rick Perry）驾驶着特斯拉Model S电
动汽车前往加州萨克拉门托。穿着黑色夹克的佩里此行目的是筹资，但他也花了
一些时间去接触当地媒体。据《洛杉矶时报》报道，佩里表示，开特斯拉汽车是
一种享受，而他也希望特斯拉能前往德克萨斯州建设电池工厂。

特斯拉当时正在为“超级电池工厂”选址，并宣称这座工厂能创造数千个工作岗位。
不过，特斯拉及其CEO伊隆·马斯克（Elon Musk）对于选址要求颇高。特斯拉希
望州政府提供规模上亿美元的税务优惠。

在竞争中，亚利桑那、德克萨斯、新墨西哥和内华达等4个州进入了最后阶段。
（加州在最初评选中出局，但随后也被加入至这一名单。）对于内华达州，特斯
拉要求该州政府预付5亿美元现金。但这一要求遭到了政府官员的拒绝。内华达州
经济开发办公室执行主管史蒂夫·希尔（Steve Hill）表示：“内华达州没有准备好
对此做出直接回应，无论是从可操作性来看还是从财务状况来看。”看起来，内华
达州即将输掉这场争夺。

然而在毫无征兆的情况下，特斯拉又回到了谈判桌前。内华达州最终成功吸引了
特斯拉，然而所付出的代价也极具争议：内华达州政府向特斯拉提供了该州历史
上规模最大的税务优惠方案，同时这也是美国全国历史上的15大税务优惠方案之
一。根据内华达州政府的估计，由于超级工厂的建设，特斯拉将获得近13亿美元
的税务减免。这处工厂将在当地和美国全国范围内招聘员工。如果特斯拉完成投
资义务，那么该公司可以免除20年的销售税、10年的房产税，并获得数百万美元
的税务抵扣额度。

自超级工厂破土动工以来，特斯拉正定期报告建设进展。然而随着建设的推进、
工厂的开工，这一项目的长期前景越发显得扑朔迷离。一些经济学家对内华达州
提供的大规模税务减免提出质疑，而内华达州政府和特斯拉发布了相互冲突的预
期数据。如果工厂运营未能达到最初目标，那么在未来多年时间里，内华达州的
做法都将备受质疑：这一招商是否物有所值？

地方政府的动机

很明显，特斯拉是这一合作协议的受益者。长期以来，美国州政府一直将制造
业视为纳税大户，而税务减免优惠是对未来的投资。政府首先吸引大企业的到
来，随后培育相关产业，最终围绕这一产业聚集大量新人口。

交通业公司常常能获得这样的税务优惠。尽管美国联邦政府没有提供关于企业
获得税务减免方案的数据库，但很明显汽车厂商要领先于其他行业公司。2012
年，《纽约时报》的一项调查显示，通用汽车在5年时间里获得了17亿美元的
税务优惠，而福特和克莱斯勒紧随其后。政府补贴观察组织Good Jobs First的
数据显示，波音于2013年获得了美国历史上规模最大的一笔政府补贴。当时，
华盛顿州向该公司提供的补贴和优惠价值最高达到87亿美元。

州政府也将从这样的合作中受益。制造商需要原材料的供应。如果能吸引制造商
来到当地，那么或许周围将聚集起一整个行业。突然之间，你就会发现，所创造
工作岗位带来的收益远远大于付出的成本。而随着人口增长，服务业也将随之发
展。更多的人口带来了更多纳税人，而州政府的最终收益将大于税务减免的损失
。这正是各州政府提供税务优惠的逻辑，也是今天我们看到越来越多大规模税务
优惠方案出台的原因。特斯拉获得的待遇是最新案例：内华达州政府估计，这处
工厂将“直接”创造6500个工作岗位，而加上间接带动的就业，创造的就业岗位“
总数”将达到2.27万个。

创造大量就业岗位的美好前景是说服州议会批准税务优惠方案的最佳理由。不过
也有一些业内人士认为，内华达州政府付出的代价太大。“内华达州进步领袖联盟
”负责人鲍勃·福尔克森（Bob Fulkerson）就是方案的反对者。他总结了内华达州
内部的反对意见，并指出为这一方案付钱的人“并不是马斯克”。

Good Jobs First执行主管格雷格·勒罗伊（Greg LeRoy）表示：“马斯克以经典
的教科书策略去操盘减税方案。”由于美国联邦政府没有提供关于税务优惠方案
的数据，因此Good Jobs First的数据是重要参考。该公司在一个数据库中列出
了所有规模超过5000万美元的“超级”税务优惠方案。对于特斯拉获得的优惠，
该组织持批评态度。他们认为，特斯拉的漫天要价耍了内华达州政府，而最终
获得的优惠方案并不合理。

与以往其他汽车厂商相比，特斯拉带来了新情况。这处工厂并不生产汽车，而
是生产电池。特斯拉将与松下就这一项目展开合作。实际上，这一产业原本通
常位于亚洲，而不是美国中西部。目前尚不清楚，内华达州能否看到预期中的
“多米诺骨牌效应”。密苏里大学圣路易分校政治学教授肯尼斯·托马斯（Kenne
th Thomas）表示：“试图发展一个新行业将带来巨大的风险。”

确实，对内华达州来说，这样的超级工厂是一个新鲜事物。在与特斯拉的合作
之前，内华达州政府提供的规模最大的税务优惠方案给予了苹果，但当时的优
惠方案规模只有8900万美元，是特斯拉所获得的十几分之一。这样巨大的跨
越另一些观察家感到不解。托马斯表示：“内华达州政府没有处理过这类事情，
甚至都不具备就如此大规模税务优惠方案展开谈判的经验。”他估计，在与特
斯拉的合作中，内华达州政府的每新增就业岗位损失最高将达到约18.3万美
元。不过他也承认，其他州提供的方案可能会带来更高的损失。

另一些经济学家的批评意见更尖锐。加州大学戴维斯分校社区和地区发展项
目教授马丁·肯尼（Martin Kenny）表示，在大部分中立者看来，州政府“应
当提供洗衣服务”，但内华达州却卖掉了整个洗衣店。

目前对这一合作做出判断还为时过早。这一合作带来的影响可能会非常深
远，而对最终经济效益的计算也将很复杂。不过，由于这一合作的规模非
常庞大，内华达州政府正在按季度公布审计报告。

2015年第四季度的数据于本月初发布。数据显示，这处工厂带来的效益
远低于最初预期。特斯拉原计划到2015年使工厂的员工总数达到700人，
但特斯拉目前报告称，这处工厂仅雇佣了232名全职员工，以及40名
松下的员工。不过，员工人数的增长很快。前一季度的审计报告显示，
当时特斯拉的员工数为50人，松下的员工数为32人。

希尔表示，州政府的估计数据存在错误。政府没有考虑到，报告发布
时间和特斯拉动工时间之间存在时间差。他表示，报告中的预期比特
斯拉的实际进展领先了几个月时间。报告预计，特斯拉将于2014年1
月开工，但实际上项目直到2014年10月才启动。希尔表示，内华达
州政府“只是没有考虑到时间差”。

他表示：“我们需要做的是更新就业数据。”他指出，特斯拉2014年
10月提交的正式申请显示，在工厂开工一年后，全职员工人数将为
300人。

希尔表示，在2014年9月州议会批准与特斯拉合作之前，他的办公室
“或许可以”告知州议会这一计算错误。不过他认为，最终这无关紧要
，因为工厂的就业数据将很快赶上州政府的预期。不过，这一过程具
体需要花多长时间仍不得而知。州政府预计，到2017年特斯拉这处工
厂将创造4700个工作岗位，而到2018年全部完工后将雇佣6500名全
职员工。不过特斯拉的申请文件显示，到2019年10月，在5年时间里
这一工厂只能创造4000个职位。

特斯拉一名发言人表示，特斯拉调整了商业和建设计划，但这处工厂
将会更早地投入运营，并将在比预期更短的时间里招聘更多全职员工
。这名发言人表示：“第四季度员工人数的增长表明，在特斯拉储能
产品投产后对人员的需求（我们此前已宣布，将于去年底启动这一
生产）。”

如果这一项目未能实现未来的就业目标，或是未能完成预期中的投
资规模，那么内华达州也有应对方案。在与特斯拉的合作中，内华
达州政府列入了“补偿性收入”条款。这意味着，如果特斯拉未能满
足投资或完成就业的义务，那么州政府可以要求特斯拉支付相当于
税务优惠计划的资金。从理论上来说，如果特斯拉最终爽约，那么
内华达州政府可以获得数亿美元的补偿。但在实际操作中，这样的
条款可能很难执行。

肯尼表示：“补偿性收入条款不可能帮你全部收回此前的投入。”企
业可能会诉诸法律流程，或是在条款生效时宣布破产。如果是后一
种情况，那么等待内华达州政府的结局将是竹篮打水一场空。

专家的建议

W.E. Upjohn就业研究所高级经济学家蒂莫西·巴提克（Timothy B
artik）表示，随时间推移，税务减免会对地方经济带来一定的帮助
，即使这样的帮助可能不大。不过他认为，地方政府在资源配置
过程中有更高效的方式。相对于大规模税务减免，面向企业订制
的就业培训，以及协助制定分区法律可能会更有价值。不过，这
些措施在政府看来可能并没有太大吸引力。

他表示：“提供多种信息和培训服务成本相对较低，但却是利用
资金的更有效方式。”包括内华达州在内，许多州政府都认为，
如果不提供减税优惠，那么几乎不可能吸引到特斯拉这样的大
公司。但巴提克并不赞同这一观点。“如果你不提供税务优惠，
那么就可以获得更多税收。”

这样的减税优惠可能会带来更多工作岗位，但也将造成其他后
果。例如，工厂工人的聚集将导致城镇人口的增长，进而对基
础设施提出更高的要求。最终，这样的优惠方案可能并非“巨
型印钞机”。目前尚不清楚，特斯拉超级工厂将会给当地带来
什么样的变化，但内华达州政府的报告提到，这将带来更多就
业岗位，以“支撑交通、公用事业，以及员工住房的大规模建
设”。这类就业者“将以极快的速度带来销售税和房产税”。

巴提克表示，内华达州政府的做法在经济上是合理的，但问题
在于接下来要怎么办。他表示：“你很难将这样的优惠只提
供给一家公司。”许多税务优惠方案都是针对某家公司的需求
临时制定的，其目的是为了赢得与其他州的竞争。然而在向
某家公司提供优惠方案之后，你很难解释为何不向其他公司
提供同等的优惠，尤其考虑到其他公司的项目也能带来同样
的就业岗位。内华达州仍在继续发力电动汽车行业。在与特
斯拉签订合作协议后，内华达州也向另一家电动汽车公司法
拉第未来提供了超过3.3亿美元的税务优惠方案，而法拉第未
来已将特斯拉视为竞争对手。

希尔表示，他的工作是创造最佳机会帮助企业获得成功，同
时避免内华达州受到损害。他表示：“我们不会假装可以预
测，这些公司未来将怎么做。”